De burger heeft zijn vrijheid misbruikt en moet daarom van het kabinet terug in zijn hok. Of het nu gaat om uitkeringen of de bestrijding van de criminaliteit, voortaan zullen de goeden onder de kwaden moeten lijden.

Nog maar kortgeleden was het ondenkbaar geweest. Een sociale dienst wil haar bestanden opschonen en organiseert een banenmarkt voor iedereen in de bijstand. Wie wegblijft, krijgt straf en wordt gekort op zijn uitkering. Sinds de Amsterdamse sociale dienst twee jaar geleden haar eerste Megabanenmarkt hield, raakte ze een hoop cliënten kwijt. Ook de uitkering van een aantal psychiatrische patiënten werd gestopt. Ze waren niet naar de banenmarkt gekomen.

Een aan schizofrenie lijdende man zat een paar weken later in de opvang van het Leger des Heils. Hij had de huur niet betaald en was zijn huis uitgezet. Zijn foto’s van vroeger waren net als hijzelf op straat beland. Als deze patiënten hun medicijnen slikken en als het leven zijn vertrouwde ritme houdt, blijft hun ziekte soms hanteerbaar. Met een schizofreen zonder dak boven zijn hoofd gaat het daarentegen bijna altijd verkeerd. Die wordt psychotisch.

Het bestrijden van fraude op het terrein van de sociale zekerheid en het asielbeleid heeft een prijs die we volgens Godfried Engbersen tot voor kort niet zouden hebben betaald. Maar nu het gevoel van onbeheersbaarheid domineert, verhardt het beleid, zegt de hoogleraar sociologie aan de Rotterdamse Erasmus Universiteit. De verzorgingsstaat bezwijkt onder zijn populariteit. Op zijn arrangementen wordt zo vaak een beroep gedaan, dat die regelingen in elk geval politiek niet meer houdbaar zijn. Wie het gevoel heeft dat het water tot aan de lippen staat, moet ferm optreden. En flink zijn.

Het Nederlandse asielbeleid en de verzorgingsstaat wortelden tot voor kort in een beginsel dat we vooral kennen uit het strafrecht: liever tien schuldigen vrij dan één onschuldige vast. We hadden liever tien gelukszoekers binnen, dan één politiek vluchteling buiten de grens. En liever tien uitvreters een uitkering, dan één psychiatrisch patiënt op een bank in het plantsoen.

Nu staat op alledrie de terreinen dit grondbeginsel onder druk. De nieuwe Vreemdelingenwet is sinds april 2001 van kracht. Vluchtelingenwerk Nederland zegt dat het voor een politiek vluchteling alsmaar moeilijker wordt te bewijzen dat hij bescherming nodig heeft. Of mensen die gevaar lopen ook daadwerkelijk worden geweigerd, is moeilijk vast te stellen, maar Vluchtelingenwerk noemt de kans groot. Nog voordat de aanscherping en versobering van de sociale zekerheid helemaal zijn doorgevoerd, ving het Leger des Heils de eerste slachtoffers op.

Een maand geleden vroeg minister Piet Hein Donner zich hardop af of het strafrecht, als het om terreurbestrijding gaat, wel onverkort moet vasthouden aan het eeuwenoude uitgangspunt. Op verschillende terreinen in de samenleving wordt dezelfde omslag gemaakt: is Nederland af van zijn credo dat de goeden niet mogen lijden onder de kwaden?

Aanvankelijk zegt de minister van Justitie dat in het strafrecht iets anders aan de hand is dan in de verzorgingsstaat. Zijn twijfel over het beginsel ‘liever tien schuldigen vrij dan één onschuldige vast’ heeft volgens Donner alles te maken met de dreiging die van het terrorisme uitgaat. Dat gevaar is wezenlijk anders dan de bedreigingen van de nationale veiligheid tot nog toe.

Donner: ‘De schade die wordt aangericht door een terroristische aanslag is per definitie bedoeld om zo groot mogelijk te zijn. De slachtoffers zijn burgers. Terwijl de uitgangspunten van het strafrecht zijn bedoeld om te reageren op een strafbaar feit, wil je terroristisch handelen voorkómen.’ In zo’n geval, zegt minister Donner, is het verijdelen van een aanslag belangrijker dan een beginsel.

Maar volgens strafrechtkenner en directeur van het Verwey-Jonker Instituut, Hans Boutellier, is terrorisme een verheviging van het veiligheidsprobleem dat al langer speelt. Het vergroot ‘de toch al gigantische druk op het strafrecht’. Het strafrechtelijk klimaat in Nederland is volgens Boutellier al een paar jaar aan het veranderen. In zijn boek De Veiligheidsutopie – een sociaal-wetenschappelijke studie die zo veel aandacht kreeg dat er nu een tweede druk verschijnt – analyseert Boutellier hoe het verlangen naar veiligheid de rol van het strafrecht fundamenteel veranderde.

Het strafrecht was vroeger de allerlaatste instantie waar iemand die een norm overschreed, mee te maken kreeg. De morele vorming van het individu gebeurde binnen de dominante levensbeschouwingen. De zuilen waren morele gemeenschappen die afwijkend gedrag corrigeerden. Met de bevrijding uit de verzuilde gemeenschappen, werden volgens Hans Boutellier de definities van ‘het goede’ en ‘het kwade’ vrijgegeven.

Dat heeft op twee manieren geleid tot een grotere vraag naar strafrecht. Allereerst paart ‘het bevrijde individu’ vrijheidsdrang aan een afkeer van gevaar. Terwijl de criminaliteit toeneemt, wil de burger steeds meer veiligheidsgaranties van zijn overheid. In de tweede plaats staat het strafrecht zo goed als alleen voor de taak normen te stellen en afwijkend gedrag te corrigeren.

Hans Boutellier: ‘Het strafrecht is van laatste remedie steeds meer het laatste normatieve bolwerk geworden, waarbij het woord ”laatste” een heel andere betekenis krijgt.’

Het gevoel van onveiligheid neemt toe en de burger eist actie. ‘Minister Donner’, zegt Boutellier, ‘gedraagt zich daardoor als een kat in het nauw.’ Waar het strafrecht vroeger de burger wilde behoeden voor een almachtige staat en daarom de waarborgen voor het individu centraal stelde, wordt vandaag de dag de bescherming van dat individu gerelativeerd.

Strafrechtgeleerden staan op hun achterste benen. Een week geleden maakte hoogleraar strafrecht Christiaan Rüter de minister in deze krant het verwijt dat hij van het recht ‘een sovjetzone’ maakt. ‘Het strafrecht’, sprak Rüter op de Forumpagina minister Donner toe, ‘bindt het overheidsoptreden aan regels, die beogen haar macht te beperken en de kwaliteit van haar werk te verzekeren (. . .) Als u aan die regels gaat knabbelen in een verregaand ijdele poging uit het systeem meer ”preventie” te persen, vernielt u het stelsel dat een fatsoenlijke afhandeling van gepleegde strafbare feiten moet waarborgen.’

De minister van Justitie liet al eerder weten dat de rechtstaat voor hem geen heilig principe is, maar ‘een bruikbare orde’. Dat blijft niet zonder gevolgen. Preventief fouilleren is volgens Hans Boutellier een duidelijke breuk met het verleden. Zonder dat sprake is van een verdenking, wordt een dwanghandeling verricht. Ook is het nieuw dat individuelevoorbereidingen voor een misdrijf – wapens kopen, telefoontjes plegen – in het Wetboek van Strafrecht zijn opgenomen.

Minister Donner zegt dat hij bezig is met wetsvoorstellen die de politie meer bevoegdheden geven informatie te achterhalen, en er komt een identificatieplicht. Allemaal maatregelen die de staat meer ruimte geven zich in het leven van de burger te mengen. Maar door te tornen aan het beginsel ‘liever tien schuldigen vrij dan één onschuldige vast’, komt de minister van Justitie aan wat volgens Boutellier tot nu toe ‘een heilig principe’ was.

Zoals de vraag naar strafrecht toeneemt, zo werd eerder de vraag naar wat de verzorgingsstaat en het asielbeleid te bieden hebben, onhoudbaar groot. Onder een neoliberaal politiek gesternte drong het besef door dat de regelingen fraudegevoelig zijn, zegt Godfried Engbersen. Maar het probleem met de verzorgingsstaat is volgens de hoogleraar sociologie fundamenteler, en hij geeft dezelfde analyse als de CDA-minister die de ideologische koers van zijn partij sterk bei¨nvloedt.

Engbersen: ‘In een samenleving die steeds complexer wordt, is de verleiding groot je anders voor te doen dan je bent, om zo te kunnen profiteren van de arrangementen van de verzorgingsstaat. Er zijn groepen, zoals arme migranten, die veel te winnen hebben. Het is moeilijk geworden het onderscheid te maken tussen wat echt is, en wat onecht. Maar wie had nou kunnen voorzien dat de verzorgingsstaat een schaduwwereld zou oproepen van valse papieren, voorgewende ziektes en verzonnen asielverhalen, van schijnhuwelijken en schijnscheidingen?’

Ook Donner wijst op de verwarring van schijn en wezen. ‘In de jaren ’50 en ’60 kon je de arrangementen van de verzorgingsstaat bouwen op beelden waar iedereen aan voldeed. Als je samenwoonde, dan was je getrouwd. Wie niet getrouwd was, woonde niet samen. Dus was het huwelijk een bruikbaar criterium voor een regeling.’ Tegenwoordig zijn de variaties in samenleven schier oneindig.

De overheid heeft de uitvoering van de sociale zekerheid bemoeilijkt door recht te willen doen aan alle uitzonderingen, zegt Donner. ‘Telkens weer constateerde de overheid dat mensen voor wie een voorziening oorspronkelijk niet was getroffen, er wel een beroep op deden. Als overheid zei je dan: Luister eens, dat heb ik nooit zo bedoeld, maar u heeft gelijk, u valt onder de regeling. En dan goten we nieuwe nuances in nieuwe regels. Uiteindelijk hadden we in de bijstand 24 categorieën jongeren.’ Het woord ‘oneigenlijk gebruik’ wil minister Donner onder geen beding in de mond nemen. In plaats daarvan zegt hij: ‘De burger kan kiezen in welk kastje hij wil passen. Als ik mensen een recht geef, en de overheid zelf probeert alles te berekenen, dan kan ik die burger toch niet kwalijk nemen dat hij aan het rekenen slaat?’

Maar er is meer aan de hand. In de jaren dat de verzorgingsstaat werd ontworpen, zegt Donner, gaven burgers meer blijk van zelfsturing. ‘Men maakte zelf een duidelijk onderscheid: als ik mijn benen heb verbrijzeld, dan ben ik arbeidsongeschikt. Als ik wat moeilijker loop, dan kan ik nog wel werken en ben ik niet arbeidsongeschikt.’ De zelfsturing werd minder, en mensen voor wie de regeling niet was bedoeld, kwamen wel in de WAO.

De overheid moest meer werk maken van selectie. Volgens Godfried Engbersen beschikt ze over drie strategieën om calculerend gebruik, oneigenlijk gebruik en fraude tegen te gaan. De eerste manier is het inschakelen van mensen die beroepshalve bij het selectieproces zijn betrokken, zoals de keuringsarts of de ambtenaar van de sociale dienst. ‘Maar die tussenpersonen hebben zelf belang bij de regeling. Met het perverse effect dat zij vaak een eigen vraag creëren.’

De tweede strategie noemt Engbersen die van de ‘surveillance’. De overheid wil weten of iemand is wie hij zegt te zijn. Dat heeft als gevolg ‘een invasie van de privacy’. De derde optie heeft met selectie niets meer van doen. Dan gaat het om de regels vereenvoudigen en de regeling versoberen. ‘Door het falen van de eerste strategie, ligt de nadruk nu op surveillance, en op het eenvoudiger maken van de arrangementen.’

Het resultaat is een hardere opstelling tegenover degenen die een beroep doen op rechtsbescherming, zorg of asiel. Het typisch Hollandse is er vanaf, zegt Godfried Engbersen. ‘Het idee is: we zijn te lankmoedig geweest.’ De gedachte dringt door dat de verzorgingsstaat alleen kan bestaan bij de gratie van scherpe selectie. Dit is de paradox van solidariteit: insluiting vereist uitsluiting.’

Het kan daarbij voorkomen dat mensen die het zelf niet redden, toch een uitkering wordt geweigerd. Daar hebben Nederlanders volgens Engbersen steeds minder moeite mee. ‘Waar gehakt wordt, daar vallen spaanders.’

Dan beschrijft minister Donner hoe de veranderingen in het strafrecht dezelfde oorsprong hebben als de koerswijziging in de verzorgingsstaat en in het asielbeleid: ‘Bij alle maatschappelijke ontwikkelingen moeten we opnieuw kijken of de regels die zijn opgesteld vanuit het individu, nog in verhouding staan tot de opdracht de rechten voor de hele samenleving te beschermen.’

Donner: ‘De individuele vrijheid die wij decennialang als ideaal hebben genomen, berustte op de zekerheid dat er een samenleving was waar je op kon terugvallen. Maar die samenleving is zijn vanzelfsprekendheid kwijt. Vrijheid zonder een samenleving stelt geen klap voor. Dat is de meest gruwelijke onzekerheid die je als mens kunt hebben. We zijn dat uit het oog verloren door de eenzijdige nadruk op het individu, zijn autonomie en zijn vrijheid. Daarom moeten we nu aandacht geven aan de samenleving, zodat de vrijheid zijn betekenis niet verliest.’

Sociaal-psycholoog Hans Boutellier bevestigt dat een omslag wordt gemaakt naar denken vanuit het collectieve belang. ‘In een sterke morele gemeenschap moet je oppassen dat het individu niet wordt geplet. Maar die morele ge

meenschap van voorheen bestaat nu uit losse elementen. Dan komt ineens iets anders in de verdrukking: de samenleving.’

De culturele verandering die vraagt om een nieuwe relatie tussen sociale orde en autonomie, is meer dan de aftocht van een liberale cultuur alleen. Er is een andere opvatting over de mens onstaan. ‘Aan de verzorgingsstaat lag een mensbeeld ten grondslag dat het moeilijk maakte te redeneren vanuit misbruik’, zegt Hans Boutellier. ‘We waren behept met het goede.’ FNVvoorzitter Lodewijk de Waal zegt het in Vrij Nederland precies zo. En: ‘Uit angst om de hele groep te stigmatiseren, zwegen we over misstanden. Achteraf zeg ik: daardoor zijn de regelingen ons ontglipt. We hadden het uitkeringsstelsel kunnen redden als we kritischer waren geweest over wie daarvoor in aanmerking kwamen.’

In hun intellectuele opmars vervangen ‘de conservatieven’ nu een principieel ‘positief’ idee van de mens door een ‘negatief’ mensbeeld. Dat betekent volgens Hans Boutellier dat de overheid zich vooral bezighoudt met ‘de bestrijding van het kwade’. De overtuiging dat de goeden niet mogen lijden onder de kwaden is niet meer zomaar nai¨ef, de gedachte is onverantwoord.

Ook minister Donner stelt vast dat het ene mensbeeld plaats maakt voor een ander. Maar praten over ‘positief’ en ‘negatief’, dat staat hem tegen. Zijn mensbeeld ontleent hij aan de Bijbel: ‘Persoonlijk ga ik uit van wat in Genesis staat geschreven: het individu is naar Gods beeld geschapen, maar het is niet goed dat-ie alleen is.’