De WRR presenteerde haar rapport over ontwikkelingshulp net nadat een aardbeving met een kracht van 7.0 Haïti ruïneerde. Het aantal doden wordt geschat op 200 duizend. In 1989 trof een aardbeving met een kracht van 7.0 het Noorden van California – eveneens druk bevolkt gebied. Het aantal doden: 67.
Het verschil tussen 200.000 en 67 vermorzelde mensen is het verschil tussen met zand vermengd cement en echt beton. Tussen corrupt bestuur en een effectieve overheid. Tussen een cultuur van zelfverrijking en een van verantwoordelijkheid voor het publieke belang.
De “ergste humanitaire tragedie van de laatste decennia” – woorden van VN-baas Ban Ki-moon, is ook een toonbeeld van mislukte ontwikkelingshulp. Die conclusie is pijnlijk – tegen zowel de historische achtergrond van brute uitbuiting door de Fransen, als de actualiteit waarin de doden nog niet zijn geborgen. Tegelijkertijd geeft ze de grootst mogelijke urgentie aan het WRR-rapport: Minder pretentie, meer ambitie, Ontwikkelingshulp die verschil maakt.
Dit rapport maakt in een even brede als diepgravende analyse duidelijk hoe ingewikkeld zinvolle ontwikkelingshulp is en stelt een fundamentele herziening voor van beleid én praktijk. Hulp is zo complex omdat het economie, politiek, cultuur, overheid en samenleving behelst; ontwikkeling is een totaalverhaal. Die domeinen grijpen op elkaar in en dat vereist voor elk land een specifieke diagnose en een maatgesneden remedie. Niet alleen mist de WRR in de huidige hulppraktijk complexe analyses en probleemoplossende praktijken, ze vindt Nederland als donor ook te weinig streetwise. Hulp is altijd ‘dirty business’. Bijna elke bemoeienis heeft neveneffecten, hulpafhankelijkheid is de meest voorkomende. Bovendien zul je zaken moeten doen met corrupte bestuurders omdat niet-corrupte arme landen nauwelijks bestaan. Wil hulp aan effectiviteit winnen, is dergelijke pragmatiek onmisbaar.
Op beleefde toon is het WRR-rapport ook radicaal van inhoud. Het heeft lak aan conventies. Radicaal is het voorstel om ontwikkelingshulp te richten op ontwikkeling, op economische groei en op de middenklasse. De WRR voert zijn keuze voor economische ontwikkeling consequent door en haalt hulp weg bij de (mediagenieke) allerarmsten – opdat die het op de langere termijn echt beter krijgen.
Ook radicaal is hoe de rol van Nederlandse hulporganisaties wordt gerelativeerd. Na twee voor NGO’s “gouden decennia” luidt de WRR het einde van het ‘medefinancieringsstelsel’ in. Ze ziet voor de NGO’s vooral nog een rol weggelegd op het gebied van global governance en het beschermen en waarborgen van global goods.
Opmerkelijk is dat voor de hand liggende voorstellen in de media als radicaal worden afgeschilderd. Zo gaat veel aandacht naar relativering van ‘de 0,7-norm’. Dit voorstel is geen overwinning voor hulpsceptici, zoals Arend Jan Boekestijn claimt; de Raad stelt heel pragmatisch voor middelen langer voor hulp beschikbaar te houden in een fonds.
Ook ‘NLAID’ haalt de krantenkoppen, de door de WRR voorgestelde uitvoeringsorganisatie voor hulp. De Raad concludeert dat hulp pas helpt als het maatwerk is. BZ is daar volgens de Raad niet toe uitgerust: “Het is opvallend dat Nederland weinig investeert in kennis over ontwikkeling”. Op het hoofdkwartier in Den Haag ontbreekt een duidelijke interventiestrategie. Over de landen waaraan Nederland hulp geeft, is geen ‘diagnostiek’ zoals de WRR die voor ogen staat. Waarom bepaalde beleidskeuzes worden gemaakt is onduidelijk – het is een verademing dat de WRR juist pleit voor openheid van zaken en een vrij debat over afwegingen en keuzes.
Vervolgens worden in het veld hulpgelden besteed door roulerende diplomaten die zich generalist noemen – die ‘econoom’ of ‘hoofd ontwikkelingssamenwerking’ heten maar weinig weten van economie of ontwikkeling.
Dat vloekt met de portee van deze WRR-studie: Ontwikkelingshulp is een zaak van professionals. Vandaar de mooie analogie met vaklui bij uitstek, bijvoorbeeld de kok, die de ‘regels’ van het koken kent, maar zich voortdurend zal moeten verhouden tot zijn gasten, het seizoen en zijn ingevingen. Een intellectuele achtergrond in development is daarvoor niet genoeg. “Ook personeel met creativiteit en durf is daarom een vereiste.”
Gezien de weerbarstige hulppraktijk, het gebrek aan experts en de crisis die de hulp als gevolg ondervindt, is het raar dat de weg naar een aparte, professionele organisatie niet eerder is ingeslagen. Dat Minister Koenders het voorstel voor NLAID nu niet omarmt, is nog vreemder.
Hij zoekt een nieuw spoor. Dat wordt uitgezet met buzzwords als ‘IS 2.0’ en de ‘modernisering van ontwikkelingssamenwerking’. Toonbeeld van dat laatste zou zijn dat alle hulporganisaties in totaal 30 aanvragen moeten indienen voor geld uit het medefinancieringsstelsel. Betrokken organisaties zagen in de gedwongen verkering weinig voordeel. Wel klaagden ze over bergen papierwerk en veel vergaderuren. Kopstukken uit ‘de sector’ toonden zich in Vice Versa kritisch over Koenders De Moderniseerder.
Met NLAID zou de minister een duidelijke stap zetten in het aanpakken van de fundamentele oorzaken van de crisis van de hulp. Bovendien zou een eigen ambtenarenapparaat zijn positie versterken. In plaats daarvan zei minister Koenders dat de huidige structuur, waarin hulp wordt gegeven via de ambassades, veel voordelen heeft. Het moet die ‘en toch doen wij niks fout’-reactie zijn die Koenders’ repliek menigeen deed denken aan die van premier Balkenende op het rapport van de commissie Davids.
Ogenschijnlijke tegenstrijdigheden worden in Minder pretentie, meer ambitie moeiteloos met elkaar gerijmd. Zo maakt de Raad hulp niet alleen specialistischer en specifieker, in dezelfde beweging maakt ze de hulp breder dan die nu is.
Het rapport kiest onomwonden voor economische groei, maar problematiseert die groei onmiddellijk: fysieke, sociale en duurzaamheidsgrenzen komen in zicht. Het Westen heeft ontwikkelingslanden nodig voor het oplossen van mondiale problemen als klimaat, voedsel en veiligheid, en dus rekent de Raad deze global goods tot het mandaat van toekomstige ontwikkelingssamenwerking. Die toenemende verwevenheid en wederzijdse afhankelijkheid maakt “de ontwikkeling van arme landen een onontkoombare noodzaak”. Ze relativeert de norm van ‘0,7’, maar geeft ontwikkelingshulp tegelijkertijd meer gewicht.
Zo laveert Minder pretentie, meer ambitie trefzeker tussen Scylla en Charybdis door. De WRR volgt haar eigen, soevereine koers: die van een radicaal pleidooi voor professionalisering. Iedere politicus die probeert het rapport in te lijven in zijn partijpolitieke kraam – dat is wat na verschijning op Twitter gebeurde – heeft het onvoldoende begrepen. In een tijd waarin de politieke praktijk immuun lijkt voor wat voor onoverkomelijke studies dan ook, heeft de WRR een onoverkomelijke studie afgeleverd.
Met één onvolkomenheid. Het WRR-rapport laat na de One Million Dollar Question te stellen. Het is waar dat elke situatie zijn eigen analyse vraagt. Dat neemt niet weg dat alle hulpontvangende landen in Afrika een family resemblance hebben: de ook door de WRR beschreven patrimoniale structuur. In dit patronagesysteem willen Grote Mannen het vechten laten, op voorwaarde dat ze elkaar van de staat laten jatten.
Haïti verliest bij een aardbeving honderdduizenden levens omdat zijn elite niets geeft om veiligheid. In een patrimoniaal systeem heeft de kleine kliek aan de macht geen enkel belang bij ontwikkeling, geen belang bij economische groei en geen belang bij een middenklasse. Wie in Haïti een zaak opent, wachtte 204 dagen op de juiste papieren. Een stuk land kopen kost 5 jaar. Dan heb je geen effectieve overheid die groei nastreeft.
De WRR kiest voor ontwikkeling in plaats van armoedebestrijding. Voor die groei, zegt de WRR, is een ‘effectieve staat’ in het ontvangende land onmisbaar. En die effectieve staat ontbreekt in nagenoeg elk ontwikkelingsland – een uitzondering als Rwanda daargelaten.
De kleine kliek aan de macht bevolkt de staat met zijn broers, neven en andere mensen wier steun moet worden gekocht. Een goed functionerende staat zou bovendien rent seeking of de zelfverrijking lastiger maken. Het ontbreken van een effectieve staat is geen ongeluk. Ze is de kern van het patronagesysteem, en daarmee de kern van structurele armoede.
Dat de WRR geen pasklare oplossing heeft voor de misschien allerbelangrijkste uitdaging, is niet gek. Die heeft ook Nobelprijswinnaar Douglas North niet, terwijl die uitgebreid laat zien hoe in ontwikkelingslanden het graaien ordenend en stabiliserend werkt. Toch is het openbreken van de gesloten, patrimoniale structuur voor ontwikkeling onontbeerlijk. En wie met ontwikkelingshulp economische groei wil stimuleren, moet ook in meer algemene termen nadenken over hoe transformatie van het patronagesysteem. Hulp is dirty business ook omdat het per definitie politiek is.
De Raad had zich minder a-politiek mogen tonen, ze had de One Million Dollar Question wel moeten stellen: hoe krijg je de Haïtiaanse en Afrikaanse elites zo ver dat ze breed gedragen ontwikkeling faciliteren?